主題：三峽電站每年將創(chuàng)稅收50億：湖北重慶相爭(zhēng)

[FACE]ico2.gif[/FACE]三峽歸屬：一個(gè)稅收橫向分配的制度樣本

湖北的三峽，還是重慶的三峽？　

　　從地理的角度回答，答案也許很清楚，但是從稅收的角度，這卻是一個(gè)難題。

　　已經(jīng)接近尾聲，將于2009年全部完工的長(zhǎng)江三峽水利樞紐工程（下稱(chēng)“三峽電站”），以后每年將創(chuàng)造的稅收超過(guò)50億元，這無(wú)疑是一個(gè)巨大的“蛋糕”。

　　而對(duì)于三峽電站的“歸屬”的不同解釋?zhuān)瑢?dǎo)致這50億元稅收完全不同的分配格局。

　　征收“三步走”

　　2006年1月份，時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)的許善達(dá)到陜西省慰問(wèn)稅務(wù)干部，與陜西省常務(wù)副省長(zhǎng)趙正永交流時(shí)，談到了稅收收入從陜西省流到其他省份的問(wèn)題。

　　許善達(dá)則表示，國(guó)稅總局從2001年就開(kāi)始注意到這個(gè)問(wèn)題，并從三峽電站開(kāi)始制定政策解決這個(gè)問(wèn)題，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這類(lèi)問(wèn)題越來(lái)越多，總局有關(guān)司局也在考慮在適當(dāng)時(shí)候商請(qǐng)有關(guān)部門(mén)采取措施，從制度上解決這個(gè)問(wèn)題。

　　作為中國(guó)乃至世界最大的水電工程，三峽工程庫(kù)岸工程綿延接近萬(wàn)里，橫跨湖北省和重慶市兩個(gè)區(qū)域，造成了土地淹沒(méi)、移民安置、文物保護(hù)、就業(yè)就學(xué)等一系列的問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，除了中央財(cái)政撥款之外，地方政府也希望三峽電站的稅收用于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　1994年分稅制改革旨在解決中央和地方之間縱向的財(cái)政收入分配關(guān)系，而類(lèi)似三峽電站的水電、能源等行業(yè)廣泛存在的地方之間橫向分配問(wèn)題并未作出明確的制度安排，湖北和重慶的稅收收入分配在稅法中并無(wú)依據(jù)，只能按照《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》（2001年國(guó)務(wù)院299號(hào)令，下稱(chēng)“299號(hào)令”）辦理。

　　299號(hào)令第31條規(guī)定：“三峽電站投產(chǎn)后繳納的稅款，留給地方的部分，按照淹沒(méi)土地（含壩區(qū)用地）比例分給湖北省和四川省人民政府。”第46條規(guī)定，三峽電站投產(chǎn)后繳納的稅收依法留給地方的部分，分配給湖北省和重慶市人民政府，用于支持三峽庫(kù)區(qū)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并規(guī)定具體的辦法由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　此后財(cái)稅函2002年24號(hào)文件、財(cái)預(yù)2003年7號(hào)文件、財(cái)稅函2003年1號(hào)文件等文件基本上確定了三峽電站在湖北省和重慶市之間的稅收分配政策。

　　三峽電站的稅收征管分為三個(gè)階段，在2003年第一臺(tái)機(jī)組發(fā)電之前為電站建設(shè)階段，這一階段的基本建設(shè)方面的稅收主要有湖北省屬地管理，稅收直接入湖北庫(kù)和中央庫(kù)；第二階段2003年第一臺(tái)機(jī)組發(fā)電到2009年全部完工；第三階段為2009年完工之后，國(guó)家尚未明確具體的征管辦法。

　　在第二階段，三峽電站發(fā)電實(shí)現(xiàn)的稅收收入：其中增值稅地方共享部分和城市維護(hù)建設(shè)稅以及教育費(fèi)附加，按照三峽工程綜合淹沒(méi)實(shí)物比例分配，重慶為84.33%，湖北為15.67%；地方稅包括營(yíng)業(yè)稅、資源稅、房產(chǎn)稅等實(shí)行屬地管理，收入歸湖北；2009年之前，三峽電站及同屬長(zhǎng)江電力(12.17,0.31,2.61%,吧)的葛洲壩(8.13,0.33,4.23%,吧)電站的企業(yè)所得稅全部留給中國(guó)長(zhǎng)江三峽工程開(kāi)發(fā)總公司，作為三峽工程建設(shè)基金，用于三峽建設(shè)。

　　這個(gè)比例來(lái)自于1994年三峽水庫(kù)移民補(bǔ)償投資切塊包干時(shí)的做法，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)曾經(jīng)提出過(guò)兩個(gè)方案：一個(gè)是按照淹沒(méi)人口比例進(jìn)行分配，另外一個(gè)是按照淹沒(méi)實(shí)物指標(biāo)比例進(jìn)行分配，經(jīng)過(guò)當(dāng)時(shí)四川和湖北的協(xié)商之后，確定為15.67∶84.33，這一分配比例在請(qǐng)示了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)之后被確定下來(lái)，并被廣泛用于湖北和重慶與三峽電站有關(guān)的各種資金分配上。

　　而在稅收征管方面則開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)地方稅收征管的先例。如稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、評(píng)估、審批等事項(xiàng)均由湖北省負(fù)責(zé)，

　　湖北省稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)將上述事項(xiàng)副本轉(zhuǎn)交給重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)，并會(huì)同重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稽查，重慶稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)三峽稅收征收管理有知情權(quán)和異議權(quán)，不能達(dá)成一致時(shí)由國(guó)稅總局裁決。

　　“屬地”紛爭(zhēng)

　　在上述政策安排出臺(tái)之后，相關(guān)的分歧和爭(zhēng)議并未結(jié)束，尤其是隨著三峽電站建設(shè)即將完成，稅收收入逐年增加的情況下，湖北和重慶兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)域逐漸開(kāi)始了對(duì)三峽電站的“爭(zhēng)奪”。

　　國(guó)家稅務(wù)總局科研所一位研究人員透露，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，湖北省的稅務(wù)機(jī)關(guān)多次反映，目前這種方案采取個(gè)案處理方法，缺乏制度規(guī)范性，弊端甚多，而且不符合稅收屬地管理的原則。湖北稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為，按照現(xiàn)行政策測(cè)算，如果不與重慶分成，在2003年到2009年之間湖北省可得增值稅收入23.45億元，而如果分成只能得到3.67億元。

　　一份由湖北省國(guó)稅局課題組撰寫(xiě)的、名為《三峽電站稅收與稅源背離問(wèn)題研究》的報(bào)告認(rèn)為，經(jīng)過(guò)計(jì)算和估算，從2003年到2009年，三峽電站累計(jì)可提供各類(lèi)稅收248.78億元，除了留給三峽總公司的183億元和中央的42億元；湖北省獲得分配3.67億元，重慶獲得分配19.77億元，是湖北的五倍還多。

　　這份報(bào)告是由湖北省國(guó)稅局局長(zhǎng)劉勇領(lǐng)銜的課題組在2007年7月份完成的，課題組成員之一湖北省國(guó)稅局稅收科研所所長(zhǎng)劉浩明在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，“屬地原則”是三峽電站稅源問(wèn)題爭(zhēng)論的核心。

　　所謂屬地征管原則，也稱(chēng)為“屬地原則”，是指以納稅人（包括自然人和法人）的收入來(lái)源地或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)地為標(biāo)準(zhǔn)，確定國(guó)家或者地方政府行使稅收管轄權(quán)范圍的原則。上述報(bào)告認(rèn)為，目前三峽電站的財(cái)稅分配政策與《稅收征收管理法》確定的屬地征管原則相悖。

　　湖北省方面在報(bào)告中認(rèn)為，湖北是三峽電站的生產(chǎn)地、經(jīng)營(yíng)地、核算地和機(jī)構(gòu)所在地，按照稅收屬地管理的原則，三峽電站的稅收應(yīng)該由湖北負(fù)責(zé)征收。“發(fā)電稅收的稅源是電力，電力產(chǎn)生于電廠的發(fā)電機(jī)，三峽電站的電廠與大壩相連，無(wú)可置疑三峽電站的稅收的發(fā)生地在大壩所在的湖北宜昌市。”

　　對(duì)此，重慶市方面則有不同的看法。重慶市國(guó)稅局相關(guān)課題組撰寫(xiě)的一份報(bào)告認(rèn)為，判斷某地政府是否具有稅收管轄權(quán)的關(guān)鍵在于判斷它是否為收入來(lái)源地，也稱(chēng)“稅源產(chǎn)生地”。

　　這份報(bào)告由重慶市國(guó)稅局局長(zhǎng)潘力領(lǐng)銜的課題組在2007年7月份完成。而在中國(guó)的稅收征管實(shí)踐中，企業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地”是企業(yè)的一種重要的“稅源產(chǎn)生地”，如果某“地”為企業(yè)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地”，那么該地政府就對(duì)這個(gè)企業(yè)享有稅收管轄權(quán)。而稅收管轄權(quán)包括征收管理權(quán)和稅收收入歸屬權(quán)。為了便于征管，征收管理地可以只有一個(gè)，但是在屬地入庫(kù)的原則下，多個(gè)“地（區(qū)域）”的政府在法律上都享有稅收歸屬權(quán)，都應(yīng)該參與稅收分配。

　　報(bào)告認(rèn)為，稅收歸屬權(quán)是“屬地原則”的核心體現(xiàn)，征管地可以只有一個(gè)，但是歸屬權(quán)必須在多個(gè)“屬地”政府之間進(jìn)行橫向分配，否則就是對(duì)屬地原則的否認(rèn)。

　　重慶方面的報(bào)告認(rèn)為，三峽電站的稅收管轄權(quán)屬于誰(shuí)，關(guān)鍵要看三峽電站的“生產(chǎn)地”在哪里，三峽電站由大壩區(qū)和水庫(kù)區(qū)兩個(gè)部分構(gòu)成，庫(kù)區(qū)和壩區(qū)必不可分，離開(kāi)庫(kù)區(qū)或者壩區(qū)，三峽電站都無(wú)法發(fā)電。庫(kù)區(qū)重慶和壩區(qū)湖北是三峽電站的共同的“生產(chǎn)場(chǎng)所”。兩地在法律上都享有稅收收益權(quán)，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合理的分配。

　　此外，對(duì)于城建稅和教育費(fèi)附加兩地分享的做法，雙方也有爭(zhēng)論，湖北省方面認(rèn)為，這種做法不僅改變了城建稅的繳納地點(diǎn)和使用途徑，而且教育費(fèi)附加和城建稅本身就是法定的地方稅，不存在分享的問(wèn)題，這種安排“越位侵犯了地方的合法財(cái)權(quán)”。

　　重慶方面的報(bào)告還認(rèn)為，三峽電站產(chǎn)生的稅收，是指與三峽電站發(fā)電有關(guān)的一切稅收，簡(jiǎn)稱(chēng)三峽電站發(fā)電稅收，應(yīng)當(dāng)包括所得稅、增值稅、城建稅和教育費(fèi)附加。

　　對(duì)于現(xiàn)行安排中的15.67∶84.33的比例，湖北省方面也有不同意見(jiàn)，“在制定跨區(qū)域稅收分配的政策中，常常摻雜行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀片面看法和意見(jiàn)，其分配可能偏離客觀公正公平，比如僅以淹沒(méi)面積和移民數(shù)來(lái)確定水電稅收分配比例就不科學(xué)。”

　　國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長(zhǎng)靳萬(wàn)軍在2007年曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)撰文研究稅源和稅收背離問(wèn)題，靳萬(wàn)軍認(rèn)為，屬地管理在現(xiàn)行的稅法程序法和實(shí)體法中都有多種提法，其中《稅收征管法》對(duì)于“屬地”就有生產(chǎn)地、經(jīng)營(yíng)地、納稅義務(wù)發(fā)生地、所在地和營(yíng)業(yè)地等五種提法，而實(shí)體法中屬地的提法種類(lèi)更多。

　　那么屬地管理中的“地”到底是哪個(gè)“地”呢？靳萬(wàn)軍認(rèn)為，首先如果這個(gè)“地”直接與稅源相聯(lián)系，“地”所在的政府就可以直接取得稅收，因?yàn)檫@個(gè)“地”要么直接創(chuàng)造了稅源，要么本身就是稅源性財(cái)產(chǎn)提供了稅收。

　　其次如果這個(gè)“地”不直接與稅源相聯(lián)系，“地”所在的政府可以按照其對(duì)稅源貢獻(xiàn)的大小與其他利益相關(guān)政府共同分享稅收。這個(gè)“地”不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，但是對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)有管理和監(jiān)控的職責(zé)，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，間接為創(chuàng)造稅源作出了貢獻(xiàn)。

　　“蛋糕”如何切割

　　在三峽電站2009年全面完工之后，由于企業(yè)所得稅將不再退還給三峽總公司，三峽電站貢獻(xiàn)給地方政府的稅收總和將增加近一倍，如何切割這塊大蛋糕，對(duì)于兩地政府來(lái)說(shuō)都是一個(gè)值得努力的博弈選題。

　　靳萬(wàn)軍認(rèn)為，問(wèn)題在于分稅制財(cái)政體制還不完善，1994年分稅制改革對(duì)于地方政府和地方政府之間的稅收問(wèn)題并未提供具體執(zhí)法依據(jù)。

　　2002年，中央政府決定將企業(yè)所得稅實(shí)施中央與地方分享，2003年下發(fā)了《企業(yè)所得稅地區(qū)間分配暫行辦法》，規(guī)定企業(yè)所得稅中由地方共享的部分按照企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、職工人數(shù)和資產(chǎn)總額三個(gè)因素在相關(guān)地區(qū)之間分配，權(quán)重分別為0.35、0.35和0.30。

　　靳萬(wàn)軍認(rèn)為，由于超繳退庫(kù)和其他一些問(wèn)題，這一政策并未執(zhí)行到位，至于增值稅這樣的流轉(zhuǎn)稅和其他稅種收入在地區(qū)間不合理轉(zhuǎn)移問(wèn)題，基本制度到現(xiàn)在仍然缺失。

　　2008年1月15日，財(cái)政部發(fā)布了《跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預(yù)算管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定，跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅，25％由總機(jī)構(gòu)所在地分享，50％由各分支機(jī)構(gòu)所在地分享，25％按一定比例在各地間進(jìn)行分配。

　　原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，這個(gè)文件確定了稅收和稅源一致性的原則，是稅收和稅源轉(zhuǎn)移問(wèn)題的一個(gè)突破。

　　劉浩明表示，上述規(guī)定是針對(duì)普遍性的問(wèn)題的，而三峽稅源轉(zhuǎn)移問(wèn)題是一個(gè)特例，2009年三峽工程全面完工之后，三峽工程的稅收制度安排將由財(cái)政部下發(fā)通知明確。



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